4ème Tribune d’Adolphe MUZITO
LA RDC : ETAT SOUS ENDETTÉ :
Esprit de pauvreté ou d’émergence ?
I. PROBLÉMATIQUE
La RDC, hier pays pauvre très endetté est devenue depuis 2010, pays pauvre sous endetté.
Comment le pays, en est-il arrivé à ce nouveau statut ?
Ayant pris conscience du retard enregistré par le pays sur la voie du développement, le nouveau pouvoir a, au début des années 2000, pris l’orientation nouvelle d’engager des réformes dont :
- au plan politique :
o la démocratisation et la décentralisation du pouvoir d’Etat ;
- au plan économique :
o la modernisation et la libéralisation de la gestion de l’économie ;
o l’ouverture du pays au système financier international et son entrée en programme économique et financier avec les institutions de Bretton Woods en vue d’un accompagnement pour l’assainissement de ses finances publiques ;
o la stabilisation du cadre macroéconomique ;
o le paiement régulier du service de la dette publique extérieure en vue d’obtenir, à terme son annulation ;
o la création des conditions d’une meilleure mobilisation des ressources extérieures pour un ambitieux programme de construction des infrastructures ;
o le désengagement de l’Etat du secteur marchand et l’ouverture du capital des entreprises publiques aux investisseurs privés en vue de redynamiser l’économie.
Cette orientation nouvelle engagée dès 2001, respectée par le Gouvernement « 1+4 » et amplifiée par la Majorité issue des élections de 2006, a véritablement donné des résultats ci-après, au courant du quinquennat 2006-2011 :
- la transformation juridique des entreprises publiques pour un désengagement effectif de l’Etat du secteur marchand ;
- la stabilisation du cadre macroéconomique ;
- l’annulation de la dette extérieure du pays ;
- la mobilisation des ressources extérieures et l’amorce de la construction des infrastructures.
Le Gouvernement a ainsi renforcé et consolidé ses relations avec les Institutions de Bretton Woods pour accéder au financement des partenaires traditionnels et des pays émergents dont la Chine et l’Inde.
Car, le Gouvernement était conscient que les pays riches d’aujourd’hui notamment les USA, la France, le Royaume Uni, l’Italie, la Belgique, ont construit leur développement en s’appuyant non pas seulement sur leur fiscalité, mais aussi et surtout sur le produit de la dette publique ; la fiscalité ayant été utilisée principalement comme levier de remboursement de ladite dette.
Ainsi, aujourd’hui, la dette publique de ces pays représente presque les 100% de leurs PIB alors que celle de la RDC représente encore 13% de son PIB aujourd’hui.
Comme on le voit (Sources : OCDE et Eurostat/2013) :
v Les Etats-Unis d’Amérique ont une dette de près de 17.650 milliards $ US, représentant le 110% de leur PIB de 16.160 milliards $ US ;
v La France a une dette de près de 2.620 milliards $ US, représentant le 94% de son PIB de 2.800 milliards $ US ;
v Le Royaume Uni a une dette de près de 2.400 milliards $ US, représentant le 90% de son PIB de 2.670 milliards $ US ;
v La dette de l’Italie est dans une proportion plus élevée, soit 2.850 milliards $ US, représentant 132% de son PIB de 2.150 milliards $ US.
Tous ces pays ont construit leurs infrastructures, boosté leurs économies, leur croissance et réduit leur chômage, avec le produit de l’emprunt, sur les marchés financiers internes et internationaux et très souvent en s’appuyant sur des déficits budgétaires.
Les Rois Léopold II et Baudouin ont fait la même chose pour le Congo, aux 19ème et 20ème siècles.
II. NOUVELLE ORIENTATION (GOUVERNEMENT 2011-2016)
Encouragé par un taux de croissance particulièrement élevé, qui allait approcher les deux chiffres au milieu du quinquennat, le Gouvernement a présenté au Parlement, pour son investiture en 2012, un programme quinquennal de 48 milliards $ US en ressources propres.
Près de 20% de ce montant, soit 10 milliards $ US lui offrait ainsi la capacité de financement des infrastructures du pays.
Avec des perspectives aussi optimistes, le Gouvernement semblait pouvoir se passer, dans une certaine mesure, des appuis extérieurs, pour son programme des infrastructures.
C’est dans cette ambiance que les efforts en faveur du maintien du programme formel avec le FMI et la Banque Mondiale, mais aussi en faveur de la mobilisation des crédits chinois, semblaient se relâcher.
Malheureusement, dans la pratique, les prétentions du Gouvernement ont été vite démenties par la réalité.
2.1. Les résultats de la nouvelle orientation
· Etat des lieux
A chaque présentation au Parlement, les budgets en ressources propres du Gouvernement, de 2012 à 2015, étaient en dessous, pour plus ou moins la moitié, de leurs préfigurations du cadrage pluriannuel fixé en 2012.
Ainsi dans l’ensemble, les projets de budget présentés au Parlement pour les exercices 2012, 2013, 2014 et 2015, ont offert plutôt un cadrage global représentant 50% des engagements sur lesquels le Gouvernement avait été investi.
D’où en perspectives, le Gouvernement pourrait mobiliser pour le quinquennat, non plus 48 milliards $ US en ressources propres, mais 24 milliards $ US.
Par la suite, il s’est avéré que le taux de réalisation de ces budgets en ressources propres, à la fin de chaque exercice, était en dessous de 80%, dans la période 2012 -2014.
Les statistiques de la Banque Centrale renseignent qu’en 2014, le taux d’exécution du budget général des recettes a été de 50% ; celui des recettes propres s’est situé en dessous de 70%.
Selon les données toujours du Caissier de l’Etat, le taux de mobilisation des ressources extérieures pour 2014 est quasi-nul.
Face à ce faible niveau de mobilisation des ressources propres et extérieures, il s’est révélé de la part du Gouvernement une forte tendance, dans la période, à l’éviction des dépenses des investissements au profit des dépenses de souveraineté ou encore des dépenses dites urgentes, non inscrites aux budgets.
En outre, on constate dans les tableaux des annexes n° I et II compilés par nous sur la base des données de la Cour des Comptes, ce qui suit :
- les ressources propres affectées aux investissements entre 2011 et 2013 restent minimes, soit respectivement environ 800 millions $ US, 1,100 milliard $ US et 1,300 milliard $ US ;
- malgré cette faiblesse des prévisions, le taux d’exécution de ces budgets n’a été que d’environ 35% dans la période.
Les statistiques du Caissier de l’Etat renseignent aussi que le taux d’exécution de l’enveloppe de 3 milliards $ US affectée aux dépenses en capital en 2014 est de 2,40%, tandis que les dépenses non prévues, dites urgentes, ont bénéficié des crédits de près de 800 millions $ US.
Quant aux taux de décaissement par le Gouvernement des ressources au profit des contreparties projets et des investissements provinciaux, ils restent aussi bas et tournent autour de 22%.
Par contre, le Gouvernement a eu tendance dans la période, à orienter les ressources vers de projets du secteur marchand, non inscrits aux budgets votés, dans le cadre des dépenses dites urgentes, au détriment du programme d’investissements concernant les routes, le secteur d’énergie électrique, etc. Ces ressources sont généralement affectées soit à des entreprises publiques nouvellement créées, soit à des anciennes entreprises publiques en cessation des paiements.
· Résultats du programme autonome du Gouvernement
Le Gouvernement n’étant ainsi pas en programme formel avec le FMI et la Banque Mondiale, a mis en place un programme autonome dit PAP, pour une période tri-annuelle.
L’objectif du Gouvernement depuis 2012 est de pérenniser la stabilité du cadre macro économique à travers des repères quantitatifs.
La rupture du programme formel avec le FMI s’est traduite par l’échec de deux dernières revues et le non accès du pays aux appuis à la balance de paiements et au budget ainsi qu’aux ressources à long terme pour le programme d’investissements.
Quant au programme sino-congolais (3 milliards $ US pour les infrastructures publiques), on constate le faible niveau de mobilisation du crédit y relatif et du taux d’exécution physique des travaux sur le terrain.
· Où en sommes-nous avec le programme autonome du Gouvernement en terme de résultats ?
Trois (3) repères essentiels sous-tendent ledit programme, à savoir :
(1) les avoirs extérieurs nets ;
(2) les avoirs intérieurs nets ;
(3) le crédit net à l’Etat.
Si dans la période 2013-2014, l’évolution de ces deux derniers repères quantitatifs a été bonne, le premier repère cependant a évolué négativement pendant ladite période.
Le pays a vu, entre 2013 et début Avril 2015, ses réserves de change régresser de 1,745 milliards $ US à 1,693 milliards $ US, soit de 9,25 semaines d’importations à 7 semaines au 1er avril 2015.
Les causes de cette détérioration des réserves de change sont, selon le Caissier de l’Etat :
- La chute des financements extérieurs résultant notamment de l’absence d’un programme formel avec le FMI ;
- Le dépassement des paiements en devises des fournisseurs étrangers ;
- La survivance des déficits du Trésor public de Juin à Décembre 2014.
En effet, l’objectif du Gouvernement au cours de cette année a été de réaliser un bon équilibre budgétaire grâce à une mobilisation accrue des recettes.
N’ayant pas pu mobiliser significativement lesdites recettes, alors que la production minière s’est accrue rapidement, le Gouvernement a choisi de réduire les dépenses sociales et d’infrastructures pour maintenir une stabilité de sous-emploi du cadre macroéconomique.
2.2. Le paradoxe de la RDC
Le pays est entré dans un paradoxe : celui d’un pays pauvre, sous endetté, voir non endetté (13% du PIB), souffrant d’un taux élevé de chômage (70%), d’un grand déficit en infrastructures de base, mais ayant l’ambition d’aller vers l’émergence à l’horizon 2030, soit d’ici quinze ans, sans épargne publique ou privée significative pour y parvenir.
Se refusant d’exploiter l’opportunité que lui offre l’annulation de sa dette publique, en terme de capacité d’endettement et de remboursement, le pays se retrouve dos au mur, face aux défis de l’émergence.
La question aujourd’hui qui se pose est celle de savoir si l’option de stabilisation du cadre macroéconomique sans appuis extérieurs dans une économie caractérisée par le sous-emploi de ses facteurs de production, est un gage d’émergence ?
Est-ce qu’un pays sans épargne publique et marché de capitaux, comme cela apparait à travers le niveau d’investissement public entre 2012 et 2013 (Annexe n° I) peut-il relever le défi de l’émergence ?
En d’autres termes, comment aller à l’émergence dans 15 ans, avec :
- un taux de chômage de 70 % ;
- un niveau de pauvreté caractérisé par un PIB de 1,40 $ US par jour par Congolais ;
- une desserte en eau potable et en électricité respectivement de 20 % et 9 % ;
- un taux de modernisation des infrastructures routières représentant 5 % des routes d’intérêt général ;
- des entreprises publiques en cessation de paiement ;
- une faible ouverture à la communauté financière internationale.
III. LES DÉFIS DE L’ÉMERGENCE
3.1. Le défi de la pauvreté et du chômage
L’un des critères de l’émergence est le niveau du PIB. Les pays émergents ont généralement amorcé une libéralisation de leur économie et le rôle de l'Etat dans l'économie va en s'amenuisant. On assiste également à une ouverture de leurs marchés aux investisseurs étrangers.
La croissance d'un pays émergent n'est plus basée sur l'exploitation agricole ou minière mais sur une industrie en pleine croissance. Un pays émergent aujourd'hui est un pays développé de demain.
Le premier défi de la RDC aujourd’hui est celui de la pauvreté et du chômage des masses.
Ces deux défis nécessitent la création d’un marché intérieur grâce au programme de développement des infrastructures de base et des axes routiers d’intégration intra-provinciale et interprovinciale.
C’est ainsi qu’en dépit des évolutions économiques significatives réalisées par le pays, il existe encore un fossé réel entre les comptes publics présentés au vert par le Gouvernement et la situation sociale de la population congolaise.
La croissance actuelle du PIB reste non inclusive car fondée sur des secteurs à capitaux intensifs dominés par des investissements miniers étrangers.
3.2. Le défi des infrastructures d’intégration nationale et de la construction des provinces
1) Les coûts des infrastructures face au budget du Gouvernement central, des provinces et des ETD
Au regard du retard enregistré par le pays depuis son indépendance, dans la construction et modernisation de ses infrastructures de base, le défi dans ce domaine reste énorme.
C’est celui de la construction et modernisation de ses routes, rails, ports et de centrales électriques.
Les coûts de la construction et de la modernisation de ces infrastructures, selon mes estimations, s’élèveraient à ± 110 milliards $ US d’ici 2030 dont :
a) Energie électrique (Gap d’ici 2030 : 24.000 Mw): 21 milliards $ US
b) Routes à bitumer (55.000 km) : 60 milliards $ US
c) Chemins de fer à moderniser 5.000 km
existants et à construire
(du complément 4.300 km) : 11 milliards $ US
d) Ports maritimes et fluviaux : 5 milliards $ US
e) 5 aéroports : 5 milliards $ US
f) Gazoduc et pipelines : 4 milliards $ US
Les ressources pour ces infrastructures peuvent être mobilisées en 15 ans (et remboursées en 25 ans) sous diverses formes :
- Emprunt directs de l’Etat ;
- Investissements directs PPP ;
- Dons-projets ;
- etc.
2) Le défi de la relance des entreprises publiques face au marché monétaire et financier du pays
Toutes entreprises publiques structurantes de la RDC sont en faillite et en déficit d’exploitation tandis que les éléments actifs immobilisés sont largement amortis, sans que les dotations aux amortissements et aux provisions soient effectivement constituées, ces 30 dernières années.
Au stade actuel, elles ne sont pas capables de renouveler leurs outils de production ni de mobiliser les financements nécessaires à leur extension.
De même, puisque la mise en application de leurs réformes traine, elles ne peuvent espérer bénéficier des apports en capitaux des investisseurs privés étrangers.
Il s’agit notamment des sociétés ci-après, dites commerciales : la SNEL, la REGIDESO, la SCPT, la RVA, la GECAMINES.
IV. LA DETTE EXTÉRIEURE DE LA RDC ET LA CAPACITÉ
DE REMBOURSEMENT DU PAYS FACE AUX DÉFIS DE
L’ÉMERGENCE
4.1. La dette extérieure de la RDC
50 ans après l’indépendance, soit le 30 juin 2010, la RDC est sortie du cercle vicieux de sa dette de 14 milliards $ US et quitté ainsi le statut de pays pauvre très endetté pour celui de pays pauvre non endetté ou moins endetté (5,20 milliards $ US).
Ce statut de pays pauvre très endetté se caractérisait par :
- Une dette publique extérieure de 14 milliards $ US, avant son annulation le 30 juin 2010, avec un PIB de 13 milliards $ US pour une population de 60 millions d’habitants, soit :
Avant annulation en 2010 :
o un taux d’endettement pour la RDC de 107 % du PIB ;
o un endettement extérieur de 230 $ US pour chaque congolais pour 210 $ US de PIB par tête d’habitant.
Après annulation en 2010 :
- Une dette publique extérieure de 4,5 milliards $ US, pour un PIB de 13 milliards $ US, avec une population de 60 millions d’habitants, soit :
o un taux d’endettement pour la RDC de 35% du PIB ;
o une dette extérieure de 75 $ US pour chaque congolais dont le revenu annuel s’élevait à 340 $ US.
A ce jour, en 2014, avec une dette extérieure de près de 5,200 milliards $ US, avec un PIB de 40 milliards $ US et pour une population de 80 millions d’habitants, la RDC a :
- un taux d’endettement de 13% du PIB ;
- une dette extérieure de 65 $ US à charge de chaque congolais dont le PIB s’élève à 500 $ US.
La Belgique, pays riche, a un taux d’endettement qui vaut presque les 102% du PIB, soit 530 milliards $ US pour une population de près 11 millions d’habitants.
D’où, un Belge a, en 2013, sous sa charge une dette de 48.000 $ US pour un revenu de 47.000 $ US, contre un Congolais dont la dette s’élève à 65 $ US en 2015 pour un PIB par tête d’habitant de 500 $ US. Le Belge est donc riche et endetté tandis que le Congolais est pauvre, mais non endetté.
Comme on le voit, la dette du Congolais vis-à-vis de la communauté internationale a diminué jusqu’à 65 $ US en 2015, alors que le PIB de ce dernier a augmenté à 500 $ US à la même année, même si celui-ci reste toujours en dessous de la moyenne africaine qui s’élève à 2.000 $ US.
Ainsi, bien que devenue moins endettée, après l’annulation de sa dette, la RDC est restée toujours un pays pauvre.
4.2. La capacité d’endettement et de remboursement de la RDC (en milliards de USD) en 2014
N°
Ratio
Seuil
Situation
RDC 2015
GAP
positif
Seuil optimal soutenable
1
Dette
PIB
30%
5,2 mlds
40,8 mlds
13%
17%
12,24 mlds
2
Dette
Budget
200%
5,2 mlds
6,4 mlds
81%
119%
12,80 mlds
3
Dette
Exportation
100%
5,2 mlds
13 mlds
52%
48%
13,00 mlds
4
Service dette
Exportation
15%
0,326 mlds
13 mlds
3%
12%
1,95 mlds
5
Service dette
Budget
18%
0,326 mlds
6,4 mlds
5%
13%
1,15 mlds
Source : Données compilées par nous-mêmes sur base
des statistiques de la BCC et de la DGDP
Avec un budget en ressources propres de 6,4 milliards $ US, la RDC peut assurer un service de dette de 1,15 milliards $ US se rapportant à un stock de la dette extérieure de 12,8 milliards $ US, cela avec ses recettes d’exportation qui se chiffrent à 13 milliards $ US en 2014.
Le seuil optimal et soutenable de la dette extérieure est de 12,24 milliards $ US, représentant 30% du PIB de la RDC, d’où un manque à gagner de 7 milliards $ US.
Cependant, la RDC peut porter sa dette à 50% de son PIB d’ici 2021 au regard de son taux de croissance actuel, à condition d’affecter la dette additionnelle à des projets à grand impact économique en terme d’amélioration de la croissance.
Avec un taux de croissance de 10,3% du PIB en 2015, l’évolution des grandeurs macroéconomiques d’ici 2035 pourra offrir au pays un grand potentiel fiscal et une grande capacité budgétaire de financement des infrastructures.
Mais, puisque le pays ne devrait pas financer sa construction au fur et à mesure qu’il va mobiliser les ressources, il aura besoin de crédits relais ou fournisseurs pour accélérer la cadence de sa construction.
V. CONCLUSION ET SUGGESTION
5.1. Conclusion
L’objectif de l’émergence à l’horizon 2030, c’est-à-dire dans 15 ans, pour notre pays rime avec les défis :
- de la lutte contre la pauvreté, 1,4 $ US de PIB par jour par Congolais en 2015 et contre un taux de chômage de 70% de la population active (nous reviendrons prochainement sur ce taux) ;
- du développement des infrastructures économiques et sociales pour le pays, base de création d’un marché intérieur et de diversification d’une économie trop dépendante de son secteur minier ;
- de la mobilisation des ressources extérieures pour faire face à la faiblesse des ressources nationales ;
- de la libéralisation de l’économie et de l’ouverture de notre marché aux investisseurs étrangers (à la faveur du programme de transformation de nos entreprises publiques structurantes) ;
- de l’installation et de la construction de nos 26 provinces et de leurs entités administratives décentralisées (qui ont chacune en moyenne, démographiquement ou géographiquement, la taille d’un pays de 3 millions d’habitants et de 100.000 km²) ;
- de désengagement de l’Etat dans le secteur marchand pour consacrer le maximum de ses ressources au financement des infrastructures ;
- de l’amélioration du climat des investissements et des affaires.
5.2. Suggestion
On a constaté qu’à court terme, le Gouvernement obtient la stabilité du cadre macroéconomique par la contraction des dépenses sociales et économiques ; ce qui représente un grand coût d’opportunité au plan social et économique. Car cette contraction débouche sur la réduction de la demande intérieure et du pouvoir d’achat des populations.
Le taux de croissance de 10,3% cette année dont nous félicitons le Gouvernement, est une grande opportunité pour le pays. Il présente de bonnes perspectives pour les 20 années à venir en terme d’épargne intérieure et du potentiel fiscal.
Cependant, le Gouvernement doit consolider cette croissance (peu inclusive) en la diversifiant pour la rendre soutenable et robuste par la création d’une demande intérieure, à travers :
- la construction des infrastructures économiques d’intégration provinciale, nationale et régionale ;
- la relance des entreprises structurantes du pays en désengageant les pouvoir publics du secteur marchand.
Pour atteindre cet objectif, le pays doit retourner en programme formel avec les institutions de Bretton Woods. Celles-ci vont constituer le gage de la mobilisation des ressources extérieures dont le pays a besoin pour aller vers l’émergence.
Annexe n° I :
Faiblesse de ressources internes et externes pour l’investissement public.
Exécution du Budget d’investissement sur ressources internes (en milliards de FC), période 2011-2013
N°
RUBRIQUES
Budget 2011
Budget 2012
PREVISION
EXECUTION
PREVISION
EXECUTION
Montant
Montant
Taux
réal
Montant
Montant
Taux
réal
1
Contrepartie projets
32,58
31,10
95%
100,47
14,53
14%
2
Investissements sur Ressources propres
114,45
122,39
107%
146,06
54,97
38%
3
Investissements sur Transferts Provinces
et ETD
620,64
120,76
19%
753,82
163,82
22%
TOTAL GENERAL
767,67
274,25
36%
1 000,36
233,32
23%
N°
RUBRIQUES
Budget 2013
PREVISION
EXECUTION
Montant
Montant
Taux réal
1
Contrepartie projets
108,30
24,24
22%
2
Investissements sur Ressources propres
215,51
198,51
92%
3
Investissements sur Transferts Provinces et ETD
882,45
222,38
25%
TOTAL GENERAL
1 206,26
445,13
37%
Source : Nos calculs suivant les documents de l’Assemblée nationale
Annexe n° II.
Mobilisation des ressources extérieures et exécution du Budget d’investissement (en milliards de FC)
N°
RUBRIQUES
Budget 2011
Budget 2012
PREVISION
EXECUTION
PREVISION
EXECUTION
Montant
Montant
Taux
réal
Montant
Montant
Taux
réal
1
Investissements
sur Ressources extérieures
2 161,14
643,25
30%
1 935,33
693,93
36%
N°
RUBRIQUES
Budget 2013
PREVISION
PREVISION
Montant
Montant
Taux
réal
1
Investissements
sur Ressources extérieures
1 302,91
586,56
45%
Source : Nos calculs suivant les documents de l’Assemblée nationale