Le Bureau de la Commission électorale nationale indépendante (CENI) de la République démocratique du Congo (RDC) affiche complet après l’investiture, par ordonnance présidentielle publiée le 16 novembre 2015 à Kinshasa, du président Corneille Nangaa, du vice-président Norbert Basengezi et de la questeur Pierrette Mwenze.
Les trois personnalités succèdent respectivement à l’Abbé Apollinaire Malumalu (malade), André Pungwe (démissionnaire « après plusieurs semaines de pression du PPRD et de la Majorité présidentielle) et Chantal Ngoy Tshite qui a également démissionné du fait de son appartenance au MSR, « exclu de la MP après une lettre ouverte, signée avec 6 autres partis, adressée au chef de l’Etat).
En principe, la Ceni se trouve présentement dans la phase de l’exécution des recommandations qui lui ont été faites par la mission d’audit de l’Organisation internationale de la Francophonie (photo), dans le rapport dont les extraits sont repris ci-dessous.
La mission d’audit de l’OIF invite la CENI à harmoniser avec la législation en vigueur
Dans la perspective de la tenue des élections provinciales, urbaines, municipales et locales prévues le 25 octobre 2015 et des élections présidentielle et législatives planifiées le 27 novembre 2016, la Commission électorale nationale indépendante (CENI) de la République démocratique du Congo (RDC) a inscrit, dans sa décision portant publication du calendrier officiel desdites élections1, la nécessité de faire auditer le fichier électoral en amont des élections locales et communales de 2015 puis, de nouveau, à l’approche des élections législatives et présidentielle au travers d’un second audit planifié pour 2016.
La CENI a pris attache avec l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF), au travers de courriers émis les 27 septembre 2014 et 27 mars 2015, pour conduire la première phase de cet audit, à l’issue des opérations de stabilisation de la cartographie opérationnelle et de fiabilisation du fichier électoral qu’elle a conduites depuis 2013.
A l’issue d’une mission exploratoire, présente à Kinshasa du 15 au 19 avril 2015, l’OIF a réservé une suite favorable à la requête de la CENI, confirmant, à cette occasion, le déploiement d’une mission d’audit conduite par le Général Siaka SANGARE, Délégué général des élections du Mali, et composée d’un juriste, d’une démographe et d’un ingénieur spécialisé en biométrie pour une durée de quinze jours, en réponse à la requête de la CENI.
Le déploiement d’une mission d’audit du fichier électoral comprenait, en outre, des préalables portant sur le caractère inclusif de la méthodologie employée, au travers de la mise en place d’un comité ad hoc d’audit du fichier électoral, composé de représentants de la mission de l’OIF et de la CENI, mais également de représentants de la majorité présidentielle, de l’opposition parlementaire, de l’opposition extraparlementaire, de la société civile et de la communauté internationale.
La mission d’audit du fichier électoral de l’OIF a été déployée à Kinshasa du 14 juillet au 3 aout 2015. Une première session du comité ad hoc du fichier électoral aura permis de valider la méthodologie employée, le cadre de travail et de collaboration, mais aussi d’adopter un code de conduite s’appliquant à l’ensemble des membres dudit comité.
Deux sessions d’ordre technique ont porté sur des présentations de la CENI par thématique, fonction d’un ordre du jour préétabli, suivi de procédures contradictoires menées par la mission d’audit de l’OIF et d’échanges avec les observateurs.
Synthèses des conclusions
La CENI offre un fichier électoral stabilisé ne pouvant faire, néanmoins, l’économie d’une révision du corps électoral, au regard des normes et standards internationaux. Cependant, le législateur a décidé l’organisation des élections locales, municipales et provinciales sur la base dudit fichier47.
• Les efforts consentis depuis le dernier scrutin de 2011 par l’administration électorale pour stabiliser la cartographie administrative et fiabiliser le fichier électoral ont permis d’aboutir à un fichier électoral consolidé, répondant en partie à certaines des recommandations issues du bilan du dernier scrutin.
• L’absence d’un état civil performant ou d’un recensement administratif à vocation état civil de la population et de la délivrance systématique de documents d’identité valant preuve de la nationalité congolaise sont autant d’éléments questionnant les capacités d’opérationnalisation du cadre juridique afférent à l’inscription des électeurs et à la bonne tenue du fichier électoral associé.
Cet état de fait nécessite une permanente adaptation des textes, dont l’application ne peut être garantie que par la publication de précisions réglementaires ou législatives, dont la régularité et l’homogénéité font défaut à ce jour.
Le traitement informatique des réclamations, puis leur centralisation ont été conduits respectivement du 14 janvier au 9 mars 2015.
• Cette difficile opérationnalisation de la loi, relative à l’enrôlement des électeurs, n’a pas permis de radier les électeurs décédés depuis 2011 et les personnes non éligibles telles que définies par la loi, le traitement des recours restant la seule base de travail pour épurer les listes électorales.
Les opérations de fiabilisation n’apportent donc pas les garanties d’un fichier épuré et conforme aux normes en vigueur, la dernière phase de contentieux ayant été ouverte en 2011 à l’occasion de l’affichage des listes électorales et n’ayant pas été renouvelée depuis.
• Le cadre juridique et la réglementation en place ne permettent pas d’attester avec certitude que seuls des citoyens congolais aient été enregistrés, en l’absence de pièces valant preuve de la nationalité. Le cadre normatif ne prévoit, en effet, que le contrôle de l’identité au travers d’un nombre trop important de pièces diverses ou de témoignages d’électeurs ne permettant pas un contrôle efficient tant de l’identité que de la nationalité des électeurs.
• Le corps électoral présent dans le fichier est passé, entre 2006 et 2011, de 23,9 à 30,6 millions. Les opérations de fiabilisation conduites sur le fichier électoral depuis le dernier scrutin, ont été limitées à la radiation de doublons, à la réintégration d’électeurs détenteurs d’une carte mais omis sur les listes électorales, au traitement des demandes de changement d’adresse et, sur le fond, à l’établissement de la cartographie électorale et à la bonne affectation des électeurs. Ces actions ont entrainé une stabilisation du corps électoral, établie à ce jour à 30 731 622 électeurs.
• Eu égard à l’estimation de la population éligible, le taux d’inscription des électeurs en 2015 est équivalent à celui de 2006 et représenterait approximativement 82% de la population, contre 91% pour l’élection de 2011.
• L’évolution du corps électoral pourrait induire l’exclusion d’environ 8,5 millions d’électeurs âgés de 18 à 22 ans n’ayant pu se faire inscrire depuis 2011 et l’inclusion de 1,6 millions d’électeurs décédés depuis 2011.
A contrario, il est important de noter que des marqueurs importants révèlent une possible sur-inscription des jeunes majeurs en 2006 et 2011, significative de l’enrôlement de mineurs par anticipation, marqueurs par ailleurs confirmés par les photographies d’électeurs d’apparence très juvénile.
Cette population surestimée de jeunes de 18 ans à la clôture des opérations d’inscription peut être estimée à 1,6 millions d’individus, ramenant ainsi la frange des 18 à 22 ans exclus des prochaines échéances électorales à approximativement 7 millions d’électeurs. Affiner ces faisceaux d’indices permettrait à la CENI de définir des pistes de travail au niveau régional.
• La répartition hommes-femmes de l’électorat reste stable et équilibrée entre 2011 et 2015. Néanmoins, des écarts et des évolutions peuvent être observés au niveau provincial, nécessitant d’approfondir les analyses d’impact du dédoublonnage mais aussi à la persistance d’inégalités liées à des situations locales.
• La stabilisation de la cartographie électorale a permis de rationaliser et d’harmoniser l’affectation de l’électorat dans les circonscriptions et découpages territoriaux desquels les électeurs dépendent.
La CENI a engagé concomitamment un travail important de délimitation territoriale mais aussi de volonté de réduction des distances entre les électeurs et leur site de vote.
Néanmoins, les données présentes dans le fichier électoral montrent des sites de vote géo localisés par erreur hors de la RDC, et 1,3% de la population électorale encore non affectée à un site de vote, nécessitant un travail de réaffectation, par la CENI, en vue du rattachement desdits électeurs. Ce qui devrait être rencontré par les travaux en cours de finalisation de la cartographie des sites de vote.
• La cartographie des sites de vote présente certains écarts dans l’harmonisation des populations électorales y étant affectée, 14% des sites accueillant moins de 50 électeurs inscrits et 2% plus de 10 000 électeurs. Si des écarts d’affectation sont justifiés, il pourrait apparaître opportun d’évaluer les possibilités de réajustement des électeurs y étant rattachés pour permettre de mieux ventiler les populations électorales.
• 880 529 électeurs ont fait l’objet d’une radiation des listes électorales depuis la révision de 2011. La suppression d’inscriptions multiples représente le principal motif de radiation, à hauteur de 95%.
Ces suppressions résultent de l’action combinée du dédoublonnage biométrique, par comparaison des empreintes, réalisée par la société Zetes en 2013 et par comparaison des données alphanumériques conduite par le Centre National de Traitement des données de la CENI (CNT), mais aussi suite à des signalements d’électeurs dans le cadre de l’affichage des listes provisoires.
• Le chronogramme des opérations de dédoublonnage s’est néanmoins inscrit en amont de l’affichage des listes provisoires, de la stabilisation de la cartographie électorale et de l’identification et de la réintégration d’électeurs omis.
De facto, la mission d’audit de l’OIF, en se basant exclusivement sur une comparaison de données alphanumériques, a pu identifier approximativement 450 000 doublons résiduels, nécessitant des radiations supplémentaires de l’ordre de 250 000 à 300 000. Au-delà d’un problème d’ordre chronologique des opérations menées, il est essentiel de s’interroger sur les faiblesses du système n’ayant pas permis de réduire ces doublons résiduels.
• Les données personnelles des électeurs, qui doivent être inscrites au fichier électoral, démontrent la présence systématique d’un nom pour chaque électeur, mais quelques manques résiduels sont identifiés, pouvant rendre difficile la reconnaissance formelle d’électeurs lors des scrutins, notamment l’absence de photographie ou d’année de naissance.
• L’absence d’empreinte relevée dans 2% des cas, de photographies à hauteur de 1%, et dans des proportions plus réduites l’absence d’origine ou de date de naissance nécessitent des dispositions permettant de garantir le droit de vote à ces électeurs.
• L’absence de révision du fichier électoral induit automatiquement une part d’électeurs non éligibles présents dans la base, dont les électeurs décédés depuis 2011. En outre, l’absence de systèmes de contrôle ne permet pas de garantir l’exclusion des militaires et policiers, de mineurs, mais aussi de ressortissants non Congolais, en application des dispositions de la loi.
La CENI ne dispose que du contentieux, à ce jour, pour limiter ces inscriptions indues, qui représentaient par ailleurs 21% des motifs de recours enregistrés sur la base à l’issue du contentieux de 2011.
• En dépit de l’affichage de listes provisoires réalisé du 10 décembre 2014 au 10 janvier 2015, la CENI, n’ayant pas ouvert de révision du fichier électoral, n’a pas permis aux électeurs de déposer des recours depuis les opérations d’affichage de 2011.
En revanche, l’administration électorale a recueilli des réclamations, en les limitant aux déclarations de changement d’adresse et d’omission sur les listes électorales, ayant résulté en l’intégration de 3,5 millions de réclamations dont 88% portent sur des changements d’adresse et 12% sur des omissions.
Recommandations de l’OIF à la CENI
La mission de l’OIF recommande à la CENI de :
• entreprendre les réformes nécessaires permettant d’aboutir à un fichier électoral inclusif, intégrant les jeunes ayant atteint l’âge de 18 ans ;
• évaluer le calendrier électoral des échéances de convocation du corps électoral, pour permettre une mise à niveau du fichier concomitante, valable pour plusieurs scrutins rapprochés ;
• intégrer, dans les calendriers opérationnels à venir, les délais nécessaires à l’épuration informatique des doublons et autres anomalies, en aval des opérations de révision ou de modification des listes électorales ;
• renforcer les capacités du CNT en terme de ressources humaines et d’outils adaptés permettant à la CENI de conduire, de façon autonome, les opérations de dédoublonnage ;
• communiquer sur les données consolidées du fichier électoral, permettant ainsi de distinguer les chiffres préliminaires issus du monitoring, des chiffres réels arrêtés après la finalisation des opérations ;
• publier les décisions et réglementations afférentes à la tenue et à la mise à jour du fichier électoral ;
• évaluer les modalités d’obtention des duplicatas des cartes d’électeurs afin de définir une procédure fiable pour l’obtention de cette pièce ;
• procéder à la vérification des inscriptions multiples et au besoin en conserver une et supprimer les autres ;
• Exploiter les pistes de réflexion exposées dans le présent rapport portant sur les sur-inscriptions et l’inscription potentielle de mineurs ;
• analyser l’évolution du corps électoral dans certaines provinces et proposer des mesures d’ajustement.