Fort de son expérience à la tête du gouvernement, Adolphe Muzito, ancien Premier ministre, a signé une Tribune cette semaine à propos du passage de la République Démocratique du Congo de 11 à 26 provinces. Chiffre à l’appui, démontrant un « demi-échec » du programme de mise en place du régionalisme constitutionnel et de la décentralisation en faveur de 11 provinces actuelles et de leurs Entités territoriales décentralisées, le prédécesseur de Matata indique qu’il existe des « préalables de fonds » pour réussir l’installation de nouvelles provinces. « Au-delà de procédures administratives et politiques prévues par la loi de programmation portant modalités d’installation des nouvelles provinces, il existe des préalables de fonds qu’il faut remplir pour un meilleur passage de 11 à 26 provinces », a-t-il indiqué avec promesse d’en parler prochainement. Mfumu N’Si estime que le passage de 11 à 26 provinces est « opportun ». Mais cela devrait se faire sous réserve d’une vision comme gage d’un transfert réel des pouvoirs et des ressources au profit des provinces et des leurs ETD qui, dix ans après, sont restées, dit-il, des «coquilles vides». Dans une magistrale analyse, sans complaisance, Adolphe Muzito amène les uns et les autres sur une piste de savoir dans quelle nies tire le passage aux 26 provinces petit s ‘enrichir de l‘expérience des 11 actuelles. Une expérience non reluisante, en matière de mise en place de lois et textes réglementaires comme cadre de référence et en matière de transfert des pouvoirs par le gouvernement central au profit de provinces. Cette décentralisation du pouvoir par le Gouvernement central rend inefficace sou action et alourdit les procédures administratives et affaiblit l’action de l‘Etat sur le social, domaine de prédilection des provinces», a-t-il expliqué faisant notamment allusion aux 40% de rétrocession qui ne bénéficient toujours pas aux provinces et leurs ETD. Voilà le genre de ratés que l’ancien chef du gouvernement souhaite qu‘on évite dans la nouvelle configuration provinciale en République démocratique du Congo.
« RDC, pays sans provinces »
L’existence effective d’une province s’appréhende à travers la réalité des pouvoirs et des compétences que lui confère la Constitution ainsi que des ressources financières que celle-ci lui a dévolues.
Dans la perspective de l’installation de nouvelles provinces, la problématique aujourd’hui nous conduit à évaluer :
1) Où le pays en est avec son programme de régionalisme constitutionnel et de la décentralisation avec les 11 provinces actuellement opérationnelles.
2) Dans quelle mesure le passage aux 26 provinces peut s’enrichir de l’expérience des 11 actuelles.
Cette évaluation peut se faire à travers :
1) la mise en place des lois et textes réglementaires comme cadre de référence pour la matérialisation du processus du régionalisme constitutionnel et de la décentralisation ;
2) les transferts par le Gouvernement central au profit des provinces et des entités décentralisées, des pouvoirs leur dévolus par la Constitution, principalement dans les domaines de compétences exclusives, à savoir : l’enseignement primaire et secondaire, l’agriculture, la santé et les affaires coutumières ;
3) la rétrocession des 40 % des recettes à caractère national, par le Gouvernement central aux provinces et ETD en couverture :
* des dépenses de fonctionnement des institutions provinciales et des ETD ;
* des dépenses des rémunérations du personnel de l’EPSP, de l’Agriculture, de la Santé et des Affaires coutumières ;
* des dépenses d’investissements se rapportant à ces 4 domaines de compétences exclusives.
Les constats à ce jour sur toutes ces questions sont les suivants :
1) En matière de mise en place de lois et textes réglementaires comme cadre de référence
Les 11 provinces et les entités territoriales décentralisées ne disposent pas encore d’un cadre légal pour le recrutement et la carrière de leur personnel au sein de la fonction publique provinciale ou locale.
Jusqu’à ce jour, les provinces fonctionnent sans caisse de péréquation nécessaire pour le financement des investissements dans les provinces à faible capacité fiscale contributive.
Le statut des chefs coutumiers, maillons importants dans la mise en œuvre apaisée de la décentralisation, n’est pas encore défini.
Dans de nombreux cas, les lois publiées doivent encore connaître des mesures d’application par voie réglementaire.
2) En matière de transfert des pouvoirs par le Gouvernement central au profit de provinces.
Les provinces sont restées à ce jour toujours privées de leurs pouvoirs politiques et administratifs tels que leur dévolus par la Constitution.
Comme dit ci-haut, la loi sur la fonction publique provinciale n’est toujours pas édictée par les instances nationales.
Il s’ensuit que les provinces ainsi que les entités administratives décentralisées, ne disposent toujours pas de leurs personnels propres. Elles utilisent toujours les personnels des services décentrés de l’Etat, même pour les domaines relevant de leur compétence exclusive.
Le Gouvernement central, à travers ses Ministres de la Santé, de l’Enseignement primaire et secondaire, de l’Agriculture et en charge des affaires coutumières, continue à gérer lesdits pouvoirs.
C’est ainsi que, les pouvoirs de nomination, de révocation, de promotion des personnels de ces quatre secteurs ainsi que ceux de fixation des salaires, de mécanisation, d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement de ceux-ci pour les enseignants, les médecins, les infirmiers, les agronomes, les chefs de groupement, etc. relèvent toujours du Gouvernement central.
Cette concentration du pouvoir par le Gouvernement central rend inefficace son action et alourdit les procédures administratives et affaiblit l’action de l’Etat sur le social, domaine de prédilection des provinces.
Il en est de même de la gestion, de la construction et de la réhabilitation des hôpitaux, des écoles et des centres agro-pastoraux ainsi que des routes de desserte agricole et des crédits budgétaires y relatifs. Cet état des choses conduit à l’accaparement des ressources budgétaires par Kinshasa et à sa substitution aux pouvoirs locaux pour bien d’initiatives.
3) En matière de rétrocession de 40% des recettes à caractère national, par le Gouvernement central au profit des provinces :
Sur un montant total représentant les 40 % des recettes à caractère national, montant inscrit au budget de l’Etat chaque année et dû aux provinces et entités décentralisées, celles-ci ne reçoivent en moyenne que de 10%.
La quasi-totalité restante est toujours gérée par le Gouvernement central. Elle se rapporte aux crédits d’investissement au profit des provinces et entités décentralisées et aux salaires se rapportant à leurs domaines de compétence exclusive (enseignants, personnels de la santé, de l’agriculture et des affaires coutumières).
En effet, dans la période allant de 2011 à 2015, le Gouvernement Central a alloué chaque année, aux provinces, au titre de crédit de fonctionnement (au profit des rémunérations et fonctionnement de membres des gouvernements provinciaux, des assemblées provinciales et de toutes les entités décentralisées) sur les 40% de recettes à caractère national, un montant fixe de 214 milliards de Francs congolais (241 milliards de Francs congolais en 2015) et ce, malgré l’accroissement des recettes courantes durant la même période, lesquelles sont passées de 3.067 milliards de Francs congolais en 2011 à 5.392 milliards de Francs congolais en 2015, soit un accroissement de 76%.
Ainsi, avec un taux moyen d’exécution budgétaire de 80% de crédits relatifs à la rétrocession, les provinces ne bénéficient que de 9% de leur part de recettes à caractère national, le reste de l’enveloppe (Rémunérations de secteurs à compétence exclusive et investissements) étant géré par le Gouvernement Central.
S’il faut tenir compte du fait que ces crédits servent à financer les dépenses de fonctionnement, les rémunérations du personnel politique et la rétrocession aux ETD, le non réajustement de ces crédits depuis 3 ans préjudicie les ETD qui sont privées des moyens de fonctionnement.
Que peut-on conclure ?
10 ans après, nous pouvons conclure à un demi-échec du programme de mise en place du régionalisme constitutionnel et de la décentralisation en faveur de 11 provinces actuelles et de leurs ETD, qui sont restées des coquilles vides, sans pouvoir et sans ressources financières.
Cet état de chose est dû, moins à une incapacité technique des dirigeants et de leurs experts, qu’à l’absence :
– de volonté politique ;
– de culture démocratique caractérisée par la propension des dirigeants nationaux à concentrer et à centraliser le pouvoir ;
– de vision politique.
Dans ces conditions, le passage de 11 à 26 provinces est-il opportun ?
Nous serons tenté de dire oui, mais sous réserve d’une nouvelle vision comme gage d’un transfert réel des pouvoirs et des ressources au profit des provinces et de leurs ETD. Car, il ne servirait à rien de continuer à créer de provinces-coquilles vides.