1erBudget l’ère Tshisekedi passera-t-il l’épreuve de l’Etat de droit ? Par ENGUNDA IKALA

Publié sam 07/09/2019 - 11:01
7sur7

Le Contexte 

Enfin ! Le premier Gouvernement de l’ère Tshisekedi prend les rênes de la gestion du pays. Conduit par le Premier Ministre Ilunkamba est composé majoritairement des ministres provenant du FCC, ce Gouvernement devra toutefois s’inscrire dans la logique de « l’Etat de droit » prôné par la Président Tshisekedi. 
A ce sujet, l’État de droit, pour ma part, se définit comme un système institutionnel dans lequel la puissance publique est soumise au droit. C’est dans cette logique que doit donc s’inscrire l’action gouvernementale. Au regard de ce principe, le grand défi qui s’annonce pour ce Gouvernement durant les prochains mois est celui de la Loi de Finances de l’année communément appelée « le Budget de l’Etat ». Le challenge est d’adopter une Loi de Finances conforme à la Constitution et croyez moi ça ne sera pas chose aisée. Je m’explique !   
Les préalables 
Avant d’aborder la Loi de Finances de l’année, il est essentiel de s’attarder sur la Loi portant Reddition des Comptes. Pourquoi ? Par ce que selon l’article 87 de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques « le projet de loi portant reddition des comptes du dernier exercice clos doit être examiné par le Parlement préalablement au vote du projet de la loi de finances de l'année. » En gros, même si le Gouvernement dépose le projet de Loi de Finances pour l’exercice 2020, celui-ci ne pourra pas être adoptée si l’Assemblée Nationale n’a pas encore examiné la Loi portant Reddition des Comptes de Loi de Finances. De quoi s’agit-il exactement lorsque l’on parle de la Loi portant Reddition des Comptes ? Cette loi est celle qui constate les résultats définitifs de l'exécution de la Loi de Finances de l'année à laquelle elle se rapporte et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de ladite loi complétée. En terme plus clair, c’est dans cette loi que l’on reprend les recettes et les dépenses effectives d’un exercice budgétaire clos. C’est ainsi que l’on y pourra éventuellement constater des dépassements ou des dépenses sans crédits budgétaires effectués par le Gouvernement. Pour ma part, c’est sans nul doute l’élément le plus objectif permettant de conclure si le Gouvernement a bien ou mal géré les deniers publics. 
Actuellement, le dernier exercice budgétaire clos étant celui de 2018, la Loi portant Reddition des Comptes de la Loi de Finances de l’exercice 2018 doit être examinée par le Parlement avant l’adoption de la Loi des Finances de l’année 2020. Toutefois, l’autre problème qui se posera est que l’article 82 de la loi ci-haut citée nous renseigne également que « le projet de loi portant reddition des comptes du dernier exercice clos, y compris les documents prévus aux articles 81 et 82 points 1 et 2 de la présente loi est déposé à l'Assemblée nationale, au plus tard le 15 mai de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte ». En somme, le projet de Loi portant Reddition des Comptes de l’exercice 2018 aurait dû être déposé par le Gouvernement depuis 15 mai 2019, ce qui n’a pas été fait. De plus, comme l’indique 82 de la Loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, la Loi portant Reddition des Comptes doit être accompagnée notamment du rapport de la Cour des Comptes du dernier exercice budgétaire clos. En somme, le Gouvernement doit envoyer son projet de Loi portant Reddition des Comptes de l’exécution du budget du pouvoir central de l’année 2018 à la Cour des Comptes et attendre le rapport de celle-ci quant à ce, avant toute adoption de la Loi de Finances 2020 par le Parlement. 
Sans ces préalables, la Loi de Finances (Budget de l’Etat) pour l’exercice 2020 ne pourra pas être adoptée par le Parlement. Compte tenu que le projet de Loi portant Reddition des Comptes aurait dû être déposée depuis le 15 mai 2019 et qu’à l’heure actuelle (6 septembre 2019) cela n’a pas encore été fait, tout porte à croire que l’actuel Gouvernement se doit de se mettre en mode « course contre la montre » pour respecter la loi, Etat de droit oblige. 
Les délais 
Selon l’article 126 al.2 de la Constitution « le projet de loi de finances de l’année, qui comprend notamment le budget, est déposé par le Gouvernement au Bureau de l’Assemblée Nationale au plus tard le quinze septembre de chaque année. ». A l’heure où j’écris ces lignes, il reste exactement 9 jours au Gouvernement pour déposer le projet de Loi de finances de l’année 2020. Cependant, le dépassement ce délai n’entraine aucune conséquence pour le Gouvernement. Par contre, le 7ième alinéa du même article nous renseigne que « si, quinze jours avant la fin de la session budgétaire, le Gouvernement n’a pas déposé son projet de budget, il est réputé démissionnaire ». Ainsi, si, au 1 décembre 2019 à minuit, le Gouvernement n’a pas déposé la Loi de Finances de l’exercice 2020, il sera réputé automatiquement démissionnaire. 

Les obligations 

Déposer la Loi des Finances de l’année à l’Assemblée Nationale ne suffit pas, encore faudrait-il respecter les obligations constitutionnelles qui y sont rattachées notamment les salaires de certaines autorités, la retenue à la source par les provinces et les transferts d’une partie des recettes à la Caisse National de Péréquation. 

Les salaires 

Depuis la publication de l’ordonnance n°19/077 portant nomination des vices-premiers ministres, des ministres d’Etat, des Ministres, des Ministres délégués et des Vice-Ministres, beaucoup de gens se sont plaint du nombre de ministre. Pléthorique, budgétivore, autant de qualificatif qui traduit l’inquiétude légitime qu’a le publique sur le coût du fonctionnement des institutions de la République. Cependant, la Constitution via la Loi des Finances apporte peut-être une solution partielle pouvant diminuer la charge financière du pouvoir exécutif (Présidence + Gouvernement) et législatif ( Assemblée Nationale + Sénat). En effet, il se dégage des articles de la constitution ci-dessous que les salaires du Président, des membres du Gouvernement ainsi que ceux des parlementaires sont fixés par la Loi de Finances. 

Article 89
Les émoluments et la liste civile du Président de la République sont fixés par la loi de finances.

Article 95
Les émoluments des membres du gouvernement sont fixés par la loi de finances.

Article 109
Les députés nationaux et les sénateurs ont le droit de circuler sans restriction ni
entrave à l’intérieur du territoire national et d’en sortir.

Ils ont droit à une indemnité équitable qui assure leur indépendance et leur dignité. Celle-ci est prévue dans la loi des finances.

Cependant, après une lecture des Lois de Finances des cinq dernières années, il ressort que les salaires de ces différentes autorités n’ont jamais été fixés par lesdites lois. Ainsi pour marquer la rupture et une réelle volonté de l’instauration d’un Etat de droit, le Parlement se doit d’appliquer ce prescrit constitutionnel en fixant clairement les montants constituants les émoluments du Président, des membres du Gouvernement et ceux des parlementaires. 

La retenue à la source 

A l’heure actuelle, le Gouvernement, afin de contribuer au développement des provinces, procède à ce que l’on dénomme communément des « rétrocessions » c’est-à-dire qu’il contribue financièrement, sous forme de transfert, au soutenir les provinces en termes de rémunérations et d’investissement. Cependant, cette pratique va à l’encontre de la Constitution. En effet, l’article 175 al.2 de la Constitution stipule que « la part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40%. Elle est retenue à la source. ». Dans la même logique, l’article 54 de la Loi n°08/012 du 8 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces nous précise que « la retenue à la source s'effectue par un versement automatique de 40 % dans le compte de la province et de 60% dans le compte général du Trésor. Ce mécanisme est exécuté par la Banque centrale du Congo conformément à la loi financière. »  Au regard de ces dispositions, il ressort que le prescrit constitutionnel, pour le pouvoir central, ne consiste pas ici à percevoir les recettes nationales via le Trésor Publique pour ensuite les redistribuer aux provinces mais prévoir plutôt, dans la Loi de Finances, un mécanisme permettant à la Banque Central de transférer automatiquement 40% des recettes nationales sur les comptes des provinces. Cette obligation constitutionnelle n’ayant jamais été appliquée depuis l’entrée en vigueur de la Constitution, il est important de ne plus prévoir ces rétrocessions dans la Loi de Finances et de mettre en place, d’ici le début de l’exercice budgétaire 2020, les mécanismes pratiques permettant à la Banque Centrale d’effectuer cette retenue à la source de 40% des recettes nationales au profit des provinces. Il faut absolument respecter cette exigence constitutionnelle pour marquer la rupture et une réelle volonté de l’instauration d’un Etat de droit. 

Les transferts à la Caisse Nationale de péréquation 

Toujours dans le cadre du développement des provinces, la Constitution, en son article 181 prévoit la création d’une Caisse nationale de péréquation. Cette structure a pour mission de « de financer des projets et programmes d’investissement public, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les Provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées ». Pour ce faire, ledit article nous renseigne que cette structure « dispose d’un budget alimenté par le Trésor public à concurrence de dix pour cent de la totalité des recettes à caractère national revenant à l’Etat chaque année ». A L’heure actuelle, la Loi organique n° 16/028 portant organisation et fonctionnement de la Caisse nationale de péréquation étant déjà en vigueur, il est nécessaire de prévoir dans la Loi de Finances à venir, des dépenses consistant à verser à la Caisse National de Péréquation un montant prévisionnel correspondant à 10% des recettes nationales perçues de l’exercice budgétaire clos afin que cette structure finance des projets et des programmes d’investissement dans les provinces dites « pauvres ». Il faut absolument respecter cette exigence constitutionnelle pour marquer la rupture et une réelle volonté de l’instauration d’un Etat de droit. 

La conclusion 

L’Etat de droit est la prédominance permanente de la loi sous les actes de l’autorité publique, c’est une lourde exigence pour une jeune démocratie il faut l’admettre. Cependant, l’inaction est inacceptable, nous devons faire l’effort nécessaire afin de respecter nos lois et la Constitution. Dans ce sens, la présente analyse est un rappel des principes longtemps ignorés par nos autorités. Il faut le dire, sur le plan strictement légal, toutes les Lois de Finances qui ont été promulguées depuis 2006 l’ont été en contravention des prescrits constitutionnels. Cette alternance qui a eu lieu à la tête de l’Etat est celle de l’espoir mais surtout du changement. Le premier budget de l’ère Tshisekedi sera un test ! Voyons voir s’il le passera l’étape de la loi et de la Constitution.