Le 12 février 2015, la Commission électorale indépendante de la République Démocratique du Congo, CENI, a publié le calendrier électoral global assorti de 23 contraintes administratives, financières, législatives, et matérielles majeures qui en conditionnent la mise en œuvre. Plusieurs personnes et institutions tant nationales qu’internationales se sont exprimées sur ce calendrier en sens divers. Pour ma part, je suis de ceux, largement majoritaires, qui pensent que le calendrier électoral publié par la CENI a le mérite de permettre une plus grande visibilité du processus électoral et de servir d’instrument de gestion de celui-ci. En outre, il tient compte des délais constitutionnels impératifs prévus pour les mandataires politiques, plus particulièrement en ce qui concerne le Président de la République, Les Députés nationaux, les Sénateurs, les Députés provinciaux, les Gouverneurs et Vice-gouverneurs des provinces.
Cependant, il appelle quelques observations qui nécessitent quelques réaménagements afin de le rendre plus réaliste, plus rationnel, plus opérationnel et plus efficace. En effet, même conçue dans une perspective pluriannuelle, l’enveloppe financière de plus d’un milliard de dollars américains, soit un peu plus de 10% du budget national, que ce calendrier re-quiert n’est pas facilement à la portée des ressources réelles de l’Etat congolais, à moins de sacrifier d’autres dépenses de fonctionnement des services administratifs même stratégiques et celles d’investissements publics dans certains secteurs vitaux de la vie nationale. A ce sujet, il importe de rappeler que les partenaires extérieurs ne se sont jamais engagés à financer les élections locales, communales et urbaines qui obèrent lourdement le budget électoral en RDC. De même, les crédits prévus dans le budget de l’Etat pour l’exercice 2015 au titre des élections sont nettement insuffisants pour couvrir tous les scrutins programmés cette année et ceux de fonctionnement des organes qui en seront issus n’existent pas. D’aucuns minimisent cette objection et estiment qu’il suffit que le Gouvernement dépose au Parlement un collectif budgétaire pour pallier à l’insuffisance des ressources financières nécessaires à l’organisation des élections programmées cette année. Une telle approche me paraît trop simpliste. Je voudrais rappeler à cet effet qu’en vertu de la règle classique de l’équilibre budgétaire reprise, d’ailleurs, à l’article 134 de la Constitution, toute diminution des ressources publiques, toute création ou aggravation d’une charge publique requiert des recettes ou des économies correspondantes. Le Gouvernement devra, par conséquent, indiquer clairement les sources de financement des nouvelles charges publiques qu’il proposera au Parlement dans son collectif budgétaire. C’est là une pierre d’achoppement importante et incontournable que l’on ne peut balayer d’un revers de la main sans faire preuve de légèreté et d’irresponsabilité.
Ensuite, s’agissant plus particulièrement des entités territoriales décentralisées (secteur, chefferie, commune et ville), il ne suffira pas de trouver les ressources requises en vue de l’élection des membres de leurs organes délibérants pour prétendre les rendre fonctionnelles et instaurer la démocratie à la base. Il faudra, en plus, réunir à cet effet, des moyens indispensables à leur fonctionnement minimal après les élections. Ceci n’est pas évident au regard du modique budget de l’Etat congolais d’environ 9 milliards USD pour l’année 2015 dont moins de 5 Milliards en ressources propres, surtout quand on intègre la multitude des villes et communes créées par le Gouvernement au cours de dix dernières années. Ainsi, de 169 il y a 15 ans, les entités territoriales décentralisées sont passées aujourd’hui à 1435 dont 97 villes, 601 communes, 478 secteurs et 259 chefferies (Source : Ministère de l’Intérieur, sécurité décentralisation et affaires coutumières). Sur base d’un nombre moyen de 25 élus et membres de l’exécutif par entité décentralisée, l’installation de leurs organes ajoutera aux effectifs actuels de l’administration publique nationale, déjà pléthoriques, au moins 35.875 cadres politiques à rémunérer mensuellement. Avec une rémunération moyenne de 100 USD/mois, la RDC devra trouver des ressources additionnelles d’au moins 3.587.500 USD/mois, soit 43.050.000 USD par an rien que pour les rémunérations de nouveaux élus locaux et municipaux ainsi que des membres de leurs exécutifs.
A cet égard, il est intéressant de reproduire intégralement dans cette réflexion les conclusions très édifiantes tirées de l’expérience de la décentralisation en cours en RDC par un homme de terrain de la territoriale congolaise, Julien Paluku, Gouverneur de la province du Kivu depuis plus de 7 ans, dans la présentation qu’il a faite sur ce sujet, le 15 novembre 2014, à la tribune des ateliers organisés par le parti Lumumbiste Uni, PALU au Grand Hôtel de Kinshasa. Je le cite : «il saute à mes yeux que la mise en place des ETD (entités territoriales décentralisées) et des organes locaux est un danger et un piège pour la République Démocratique du Congo. Je ne nie pas la pertinence des élections locales, mais le contexte financier dans lequel se trouve la RDC va l’amener à presqu’un arrêt cardiaque si ces élections sont organisées. L’analyse objective que je partage avec vous est que la RDC va indiscutablement vers d’autres ratés en organisant les élections locales dans les conditions actuelles de notre budget. Notre système actuel de décentralisation est, à mon humble avis à repenser en tirant des leçons sur les tâtonnements jusque là enregistrés. Ce système serait acceptable si la RDC avait un budget en ressources propres situé entre 20 et 30 milliards de dollars américains. C’est ainsi qu’avant d’atteindre ce budget, toute poursuite du processus de décentralisation actuel ne serait qu’un leurre et serait jeter de la poudre aux yeux de la population qui attend pourtant beaucoup de nous. Voilà pourquoi, la réussite du processus passe par la réduction sensible des ETD pour les ramener de 1435 à 165 afin que les ressource collectées ne soient pas diluées dans le fonctionnement des institutions en sacrifiant le développement » fin de citation. Je partage totalement l’analyse et les conclusions objectives, responsables, sans connotation politicienne et à la limite du scientifique du Gouverneur Julien Paluku sur le processus de décentralisation dans notre pays. Comme lui, j’estime qu’il est impérieux et plus efficace de recentrer la décentralisation pour la limiter au niveau du Territoire, de la commune (dans les grandes villes) et de la ville, plus viables que les secteurs, chefferies et les communes dites rurales qui n’ont ni le personnel requis ni une assiette fiscale susceptible de leur générer ne fût ce qu’au minimum les ressources nécessaires à leur fonctionnement. Agir autrement serait faire preuve d’irresponsabilité criminelle et exposer les populations de l’arrière-pays à des pressions fiscales spoliatrices et à la rage « taxatoire » des agents publics prédateurs et véreux.
Les socialistes français champions de la décentralisation sous François Mitterrand et Gaston Deferre, ne sont-ils pas aujourd’hui entrain de revoir à la baisse le nombre des subdivisions administratives de la France pour les mêmes raisons des coûts budgétaires difficilement supportables par le Trésor public? En sus des considérations budgétaires et financières développées ci-dessus, il convient de s’interroger sur la valeur ajoutée que les élections locales, communales et urbaines apporteront à la gouvernance générale du pays ainsi que sur leur impact politique sur la marche des entités territoriales décentralisées et la paix civile en leur sein, dans l’environnement délétère d’un pays post-conflit marqué encore par les désordres, l’anarchie l’absence de l’autorité de l’Etat et les séquelles des antivaleurs de la IIe République. S’acharner à organiser ces élections en faisant fi de cet environnement et sans l’assainir préalablement, équivaudrait-il, sans doute, à se lancer dans une aventure qui ne donnerait au peuple qu’une illusion démocratique et finirait par créer des foyers des revendications salariales, de rançonnement des misérables populations locales (mamans maraichères, vendeurs à la criée des poissons fumés, de la viande boucanée, des cacahouètes, des bottes de pondu etc.) et des tensions sociopolitiques difficilement maitrisables. En tout cas, la démocratie à la base ne peut prospérer que quand elle rime avec le bien-être et la paix à la base.
Dès lors, en raison de la complexité et de la multiplicité des problèmes administratifs, financiers et politiques à résoudre préalablement aux élections locales, communales et urbaines (municipales) qui soient crédibles et utiles à la bonne administration des entités décentralisées, il est indispensables de les reporter. Il n’y a pour l’instant ni péril en la demeure ni appel en urgence du Peuple congolais à ce sujet. La RDC a plus besoin des administrateurs des Territoires et, de manière générale, des territoriaux (officiers de Police, commandants de l’armée, officiers de police judiciaire, magistrats de proximité……) compétents, apolitiques et animateurs du développement à la base que des politiciens des quartiers et des villages qui vont en rajouter aux maux qui minent l’Etat congolais.Le report des élections locales, communales et urbaines préconisé ne peut être sine die comme par le passé. Il devra permettre au Gouvernement et au Parlement de réunir tous les prérequis législatifs, réglementaires et financiers pour mettre de l’ordre dans ces entités et donner à la CENI un cadre assaini en vue de l’organisation desdites élections (notamment vote des lois sur la caisse nationale de péréquation, sur la fonction publique nationale et ré-gionale et le statut des chefs coutumiers, délimitation des nouvelles villes et communes, détermination du nombre des groupements et leur délimitation géographique, rétrocession ou transfert des recettes aux provinces et aux entités territoriales décentralisées….). Ces deux institutions nationales devront prendre un engagement ferme pour ce faire. Il s’agit, en réalité, plus de revoir le calendrier et de postposer les élections locales, communales et urbaines pour mieux les organiser que d’en minimiser l’importance et de les renvoyer aux calendes grecques.Ce report ne peut poser aucun problème juridique de constitutionnalité ou de légalité. En effet, le Constituant s’est limité à énumérer à l’alinéa 2 de l’article 3 de la Constitution les entités territoriales décentralisées (ville, commune, secteur et chefferie) et a laissé au législateur, à l’alinéa 4 du même article, le soin d’en fixer l’organisation, le fonctionnement ainsi que les rapports avec aussi bien l’Etat que les provinces. Les conseils des secteurs, des chefferies, des communes et des villes ne sont donc pas concernés par les délais constitutionnels dont on parle tant. Au surplus, même alors, on ne peut parler du respect des délais constitutionnels pour l’élection des organes qui n’ont jamais fonctionné, car la date du départ pour compter ce délai n’existe pas.
De même, il est malaisé de considérer les élections locales et municipales comme des arriérés électoraux dès lors qu’elles n’ont pas fait auparavant l’objet d’une programmation officielle et ferme qui n’a pas pu se matérialiser par suite des évènements imprévus ou indépendamment de la volonté de la CENI.Dans tous les cas, quelle que soit leur importance en tant que l’un des fondamentaux de tout régime démocratique authentique, les élections ne sont pas une fin en soi. Elles ont pour finalité ultime dans une démocratie représentative, d’une part, d’associer le peuple, souverain primaire, à la gestion de son destin par des mandataires légitimes, désignés par lui-même et, d’autre part, de créer les conditions de paix civile durable, nécessaire au fonctionnement régulier et efficace de l’Etat, au développement du pays ainsi qu’à la prospérité de la nation. Les élections failliraient à cette noble mission si elles devenaient un facteur de perturbation et de déstabilisation de l’Etat ainsi que de destruction de la cohésion nationale.
Au demeurant, la République Démocratique du Congo n’a-t-elle pas fonctionné jusque-là sans les organes des entités décentralisées ?
C’est pourquoi, dans le cas de la RDC, la priorité doit être accordée à l’heure actuelle aux élections provinciales et nationales pour les raisons ci-après :
1. la durée constitutionnelle des mandats des députés provinciaux, des gouverneurs et des sénateurs est largement dépassée (plus de 3 ans). Il est urgent et impérieux de conformer le fonctionnement des institutions provinciales et du Sénat à la Constitution. Procéder autrement serait persévérer dans l’inconstitutionnalité et contraire à l’Etat de droit, une des valeurs cardinales de la démocratie et de la République ;
2. l’obligation de respecter les délais constitutionnels pour les institutions politiques provinciales et nationales visées expresis verbis par la Constitution et déjà en fonction ;
3. le fonctionnement régulier et la stabilité des institutions provinciales et nationales sont déterminants pour la gouvernance générale du pays et conditionnent ceux des entités décentralisées. Le bon déroulement des élections locales et municipales et la réussite de l’ensemble du processus de décentralisation du pays en dépendent aussi. C’est pourquoi, au lieu de brandir parfois avec une certaine arrogance le bouclier de son indépendance, Il est plus constructif pour la CENI de tenir compte du contexte général et des exigences expo-sés ci-haut pour des élections apaisées, crédibles et dignes qui seront une véritable fête de la démocratie plutôt qu’un rendez-vous avec la violence et la contestation, lesquelles risqueraient de plonger à nouveau le pays dans une énième crise inutile et d’aggraver les misères du Peuple congolais.
L’indépendance de la CENI, somme toute technique et relative, ne signifie nullement qu’elle peut agir au mépris des réalités nationales, imposer sa volonté aux autres institutions de l’Etat et fonctionner au préjudice de celles-ci avec lesquelles, du reste, elle doit collaborer conformément à la loi portant son organisation et son fonctionnement, dans une logique de complémentarité républicaine. Elle ne l’autorise pas, non plus, à jouer au Ponce Pilate ni à piéger la République et le Peuple congolais. La CENI n’exerce pas le pouvoir politique. Selon la lettre et l’esprit de la Constitution, elle est une institution d’appui au pouvoir politique en vue de sa légitimation populaire conformément aux normes démocratiques universellement admises. Elle n’a pas à faire du calendrier électoral une affaire d’honneur ou d’orgueil personnel de ses dirigeants ni à engager une épreuve de force avec la classe politique ni à défier le peuple. La CENI n’est pas un Etat dans un Etat ni au dessus du Peuple congolais. En tous cas, son braquage actuel parait quelque peu suspect, alors que son Président ne cesse d’appeler avec beaucoup de sagesse, du reste, la classe politique à prendre ses responsabilités et à collaborer sincèrement en vue d’un processus électoral qui soit le plus consensuel possible. Les élections sont faites par le peuple et pour le peuple. Pour ne pas être en déphasage avec lui et provoquer inutilement d’autres manifestations des rues, la CENI a intérêt à tenir compte de l‘opinion des Congolais qui, depuis la publication du calendrier électoral, ne cessent de se prononcer dans leur large majorité, sinon à l’unanimité pour son réaménagement dans le sens de privilégier les provinciales, les sénatoriales, les législatives et la présidentielle, de loin plus importantes et cruciales que les locales, les com-munales et les urbaines pour le fonctionnement des institutions républicaines et la vie de la nation.
De tout ce qui précède, l’ordre des priorités devrait logiquement être celui-ci pour un
calendrier électoral rationnel, réaliste, crédible et réalisable avec succès :
1. élections des Députés provinciaux : décembre 20152. élections des Sénateurs, des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des provinces : janvier 2016
3. élection du Président de la République : novembre 2016
4. élection des Députés nationaux : novembre 2016
5. élections locales et municipales : pendant la 3ième législatureEnfin, comme je n’ai cessé de le souligner dans mes prises de positions antérieures à l’Assemblée nationale et dans les médias, la bonne fin du délicat et laborieux processus électoral en cours ne peut se limiter à la modification de la loi électorale, à la publication du calendrier électoral global et à la mobilisation des resources financières nécessaires. Les expériences de deux consultations populaires passées (2006 et 2011) nous ont appris qu’un contentieux électoral juste et impartial, une sécurisation du scrutin et des compétiteurs efficace ainsi
que la sportivité démocra-tique et républicaine dans le comportement aussi bien des candidats que de leurs partisans sont des facteurs déterminants du déroulement pacifique et réussi des élections. Il convient, par con-séquent, que les autorités congolaises, plus spécialement le Gouvernement et le Parlement, la CENI, la classe politique et la société civile se mobilisent dès à présent pour procéder à d’autres réformes nécessaires en la matière, à l’éducation civique de la population et à la signature d’un nouveau code de bonne conduite qui épargneraient au pays de nouveaux contentieux électoraux chaotiques, de nouvelles contestations et tensions politiques nuisibles à l’unité nationale, à la stabilité et à l’image de marque du pays.
Le report des élections locales, communales et urbaines que je propose ci-haut s’impose
aussi pour l’installation de nouvelles provinces. En effet, l’installation précipitée, en 9 mois seulement, de ces provinces a toutes les chances, aux conditions actuelles, d’être un fiasco pour les raisons financières et politiques évidentes déjà invoquées dans la présente contribution. Ces mêmes raisons valent mutatis mutandis pour le processus d’opérationnalisation des 26 provinces constitutionnelles. A cet égard, est-il nécessaire
de rappeler qu’installer 26 province signifie passer de 11 assemblées provinciales à 26, de 11 gouverneurs, vice-gouverneurs et gouvernements provinciaux à 26, de 11 à 26 Commissaires provinciaux de la Police nationale, de 11 à 26 commandants des régions militaires, de 11 à 26 chefs des divisions provinciales des ministères centraux, de 11 à
26 directeurs régionaux des services spécialisés et de renseignements et, à terme, de
11 à 26 Cours d’Appel, de 11 à 26 Parquets Généraux…. ? Tout sera multiplié par 2,3.
Il est donc essentiel de rationnaliser et d’échelonner le processus d’installation de nouvelles provinces s’il y a une volonté politique réelle de le réussir. En tout cas, qu conque voudrait saboter ce processus, ne chercherait pas un meilleur allié que la précipitation actuelle.
Ma conviction la plus profonde est qu’une approche progressive qui commencerait par l’installation des provinces sans problèmes majeurs, politiques ou autres, conviendrait mieux et donnerait des meilleurs résultats que la précipitation pour des motivations, somme toute, obscures. Cette précipitation que rien d’objectif ni de rationnel ne peut expliquer à ce jour, risque de faire éclater l’Etat congolais en 26 principautés misérables et fortement tribalisées. Ce serait un crime contre la décentralisation que d’instrumentaliser l’installation de nouvelles provinces prévues à l’article 2 de la Constitution pour des fins politiciennes. Je sais que beaucoup de compatriotes, en particulier les politiciens attendent impatiemment les élections locales et municipales ainsi que l’installation de nouvelles provinces pour occuper des positions de pouvoir
dans leurs patelins et se constituer des cagnottes qui leur permettraient de gravir rapidement les escaliers de l’ascension sociale. Ceux-là m’accableront de tous les péchés d’Israël et me maudiront à longueur des journées. Erreur grave d’appréciation de la situation réelle de notre pays que nos passions et nos ambitions aveuglantes nous empêchent de voir froidement. La déception sera vite au rendez-vous. Vite, ils vont déchanter et seront rappelés à la raison. J’en suis convaincu, car en RDC la décentralisation n’est pas un transfert des richesses, mais celui de lourdes charges et des problèmes cauchemardesques. Hâtons-nous donc lentement vers la décentralisation intégrale, ai-je toujours conseillé. Le Peuple belge qui a pris plusieurs décennies pour atteindre le niveau fédéral actuel en sait quelque chose, pour ne citer que lui dont nous suivons, mieux nous vivons l’évolution des institutions politiques en raison du partage de l’histoire et d’une certaine culture du compromis. N’aurions-nous pas intérêt à nous inspirer de son expérience pour mieux progresser dans notre processus d’autonomisation des provinces?
En définitive, au lieu de tourner en rond et de s’enliser dans une polémique sans fin, les dirigeants, les acteurs politiques et sociaux de la RDC ainsi que la communauté internationale feraient mieux d’agir vite sur la CENI afin qu’elle réaménage dans le plus bref délai, sans atermoyer ni se cabrer, le calendrier électoral publié le 12 février dernier
dans le sens proposé ci-haut s’ils veulent réellement parvenir à l’organisation réussie des élections en République Démocratique du Congo et contribuer à la consolidation aussi bien de la démocratie que de la paix et de la stabilité institutionnelle, encore fragiles, qui conditionnent tout progrès économique et social dans un pays. Dans le même sens, je suggère à mes collègues parlementaires, toutes Chambres législatives et familles politiques confondues, d’engager, dès la prochaine rentrée parlementaire, en toute responsabilité et maturité politique, un débat de vérité avec le Gouvernement de la République et la CENI en vue d’un calendrier électoral consensuel dans la perspective d’un contrat républicain qui liera tout le monde.
En tous cas, pour ma part, je m’engage à user de tous les moyens légaux et politiques à ma disposition en tant que Député national pour provoquer immédiatement après l’ouverture de la session de mars en cours, un tel débat que l’intérêt supérieur de la nation et de la République exige.
Christophe LUTUNDULA APALA Pen’APALA
Député national et Président national du MSDD (Mouvement solidarité pour la démocratie et le développement/Majorité présidentielle).